将通过技术和措施，在城市里进行城市的修复，然后大的环境上进行生态修复，使城市能够像身体一样得到修身养性。

即使这种做法真有助于大气污染扩散，但如果每个城市自己治霾都不上心，都想着通过通风廊道快速把霾吹到别的城市，区域性的空气污染解决就成为一句空话。记者：近日，经过北京市人大常委会两次审议，北京拟立法将霾纳入气象灾害的定义。

因此，仅仅靠在城市中建设通风廊道，增加空气流动性来防治霾的方法没有充分的科学依据。王金南：将霾列为气象灾害，会造成非常消极的影响。美国的气象灾害预警体系中，有高温、寒潮、大风、龙卷风、暴风雨、洪水、大雾等预警，和我国的气象灾害定义类似，没有任何与霾等大气污染相关的预警。只有通过调整产业和能源结构、实行区域联防联治、实现能源清洁化、采取综合和严格的污染控制措施，把主要大气污染物的排放量减少一半以上，京津冀区域才能大幅度地降低PM2.5的浓度，才能从根本上防治霾污染。立法将霾纳入气象灾害定义，会带来哪些方面的危害或影响?■夸大了气象因素的影响，掩盖了人为排放引起大气污染的本质问题。

我国怎样才能从根本上防治霾污染?■关键要靠能源结构调整和大气污染物减排，实行精准治霾和科学治霾。这无疑加剧了治霾只能等风来的错误认识。现任国家行政学院公共管理教研部公共部门人力资源教研室主任，国家行政学院博士后行政体制创新方向指导小组组长。

这是在什么样的背景下产生的?宋世明：实行省以下环保部门监测监察执法垂直管理主要有两大现实背景。在事中监管后，地方政府推动统一的信用监管平台建设，包括环保部门在内的政府部门，可以对失信者联合惩戒。设置环保所(分局)符合重心下移、力量下沉的法治工作机制要求，同时也满足执法前移的要求。这也说明环境问题已经到了影响国计民生的地步，必须要引起高度重视，采取更强势手段执法。

江苏省环保厅苏中督查中心主任戴明忠表示，属地化管理的环境监察执法模式存在诸多缺点，比如在现实监管执法过程中容易受到干扰，缺乏独立性等，执法不严、违法不究的情况大量存在。市级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制，仍然是同级地方政府的组成部门，是环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。

所谓垂直管理，是指省以下环保监测监察执法实行垂直管理，由省级环保机构直接管理市(地)县监察监测机构，承担其人员和工作经费;所谓双重管理，是指市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制，县级环保机构不再单设而是作为市(地)级环保局的派出机构;所谓的地域管理，指的是各级政府政府为履行环境质量责任而实施的综合管理。日前召开的环境保护部传达学习党的十八届五中全会部党组扩大会上，陈吉宁部长再次强调，要深刻认识全面建成小康社会目标下完成生态环境保护任务的紧迫性和艰巨性。我们想知道，为何单独将省以下环保机构监测监察执法垂直管理?落实这一制度设计面临哪些障碍?还有哪些配套措施需要跟进?对话人：国家行政学院公共管理教研部公共部门人力资源教研室主任宋世明采访人：本报记者为何实施省以下环保机构监测监察执法垂直管理?■遏制地方保护主义对环境监测监察执法的干预，强化环境执法效力记者：党的十八届五中全会提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。二是各市县环保主管部门将处罚权委托省或本级环境监察执法机构，以市县环保主管部门名义实施行政处罚。

县级环保局作为派出机构，不具有法人主体地位，但应当具有行政主体资格和授权范围内承担的法律责任能力，有权在自己职责范围内做出具体行政行为。无论是监测还是监察执法，都存在行政权力配置问题。但这种方式存在的问题是，厅机关、省级环境监察机构工作人员要审核全省案件，这不符合行政经济原则;选择行政复议要到环境保护部或省政府，不便于行政救济;否定了对县级以上环保主管部门的统一监督管理权。江苏省常州市滨江经济开发区环安局局长孙国栋认为，省以下监察执法垂直管理是我国经济社会发展到了新的阶段，为积极应对和满足当前我国公众普遍对优良生态环境迫切需求而开启最严格环保监管模式的主要保障，保障和改善区域环境质量成了环保部门存在的核心价值，可以更好地体现和确立政府着力改善环境的公信力，相对增强环保工作的保障能力，也有利于专业人员的集聚，使环保监管队伍更具专业化和职业化素养。

向社会公布所有的环境数据后，结果可想而知。这种监管方式是从大容量的市场主体信息中挖掘出有价值的数据，为精准监管提供决策支持。

相对于执法监管这种事后监管方式，借助风险管理监管属于事中监管。现在除了国家标准，很多地方都有立法权，可以制定符合地方特点的当地环境标准。

一是自动，即地方党委政府主要领导同志自觉﹑自发履行环保职责。据了解，重庆市早在10年前就将其环境监察总队升格为副厅级;2012年底，陕西省则成立了我国第一家专门的环境保护执法局，目的都是为了加强环境保护，严格环境执法。多年来，关于环保部门的垂直管理问题，相关部门和业内专家一直在研究和探讨。垂直管理要明确四个法律关系党的十八届五中全会提出实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。一位基层监察执法人员认为。总之，只将环境监测监察执法，而不是将整个环保系统实行垂直管理，一方面，倒逼地方政府落实其环保管理责任;另一方面，也能够遏制地方保护主义，强化环境执法效力。

记者：为什么仅对监测监察执法实施垂直管理?宋世明：地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责，这是全部问题的关键。一方面，具有可比性地区的主要领导开始了除经济发展竞争外的第二个竞争舞台，这种竞争将成为一种可持续生态环保的动力;另一方面，数据公开后，民众可以直接对损害生态环境的市场主体进行监督。

互动方面，要充分调动比较的力量，让竞争成为绿色发展的动力。由此可见，法律应明确授权环境监察执法机关履行环保主管部门的现场检查、行政处罚、行政强制等执法权，构建权责匹配的环境执法体系，保障独立执法。

省以下监察执法垂直管理，为独立、公正地开展环境监管执法，实行最严格的环保制度，提供了制度保障。对监测监察执法实施垂直管理的实质是促使县市政府更好地落实环境保护责任，而不是由省级政府代替县市政府履行环境保护责任。

三是在已授权现场检查权基础上，授权环境监察机关代行本级环保主管部门行政处罚、行政强制权，以自己名义实行处罚和强制。一是借助风险管理监管。根据法律规定，环保主管部门一般为县级以上人民政府的组成部门，对本行政区域环保工作实施统一监督管理，是行政主体资格中的职权主体，依法享有法律规定的现场检查、行政处罚和行政强制等行政权。在现行政府层级组织架构中，县级环保局具有不可替代的作用。

虽然《意见》并没有公开发布，不过其获得中央批准，表明关于垂改的路线问题已经尘埃落定，之前大家的种种热切讨论，也已经暂时可以告一段落了。7月22日，《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》)获得中央全面深化改革领导小组(简称深改组)第二十六次会议审议通过。

二是科学的双随机抽查。环保监察队伍从省到县(市)分别为环境监察总队、环境监察支队和各区、县(市)环境监察大队，这三队之间存在着上级对下级的业务指导关系，但各自的人财物则归属所在的环保局机关。

党中央、国务院越来越认识到生态环境保护工作的重要性，不断加大环保力度，密集发布了一系列政策文件。在垂直管理的同时，横向联合执法如何实现，需要思考。

可见，地方气象机构不属于地方政府组成部门，但仍是本行政区域内气象主管机构。不过，实现省以下环保机构监察执法垂直管理，在法律体制和行政管理体制上仍然需要进一步完善：一是环境监察机构在法律地位上是受县级以上人民政府环境保护主管部门委托;二是《关于加强环境监管执法的通知》明确县级以上地方政府对本行政区域环境监管执法工作负领导责任，垂直以后当地政府在环境监察执法工作所应承担的责任需要进一步理顺。改善生态环境质量，需要严格的法律制度，更依赖严格执法。基层环保部门可以通过对数据的统一分析比对，确定嫌疑企业，并将相关情况通报环境执法人员。

1999年以来，包括质监、国土、药监部门都实施省级以下垂直管理模式。那么，《意见》中都写了什么?垂改真正要往哪条路上走，改革对地方各级相关利益群体及环境管理体系都会起到哪些实质的效用，又会产生哪些具体的问题?相信系统内的同僚们心里又会冒出一连串的问号了。

主要体现在以下4个方面：一是结构层面。此次省以下环保部门监测监察执法垂直管理，属于改革监管执法体制，落实部门市场监管责任和属地政府责任的需要。

总而言之，政府监管方式不能再停留于规则内的选择上，即仅仅调整执法主体;而应重视规则间的选择，即不断创新挖掘除监测监察执法以外的监管方式。环境监察执法机构作为行政主体资格中的授权主体，可以行使现场检查权。